Mtra. Pamela Angulo Olvera^[1]

El Estado es el actor más importante de las relaciones internacionales ya que cuenta con elementos que le proporcionan una personalidad jurídica única: aún conserva la soberanía política, es dueño de su propio territorio y posee la legitimidad para hacer uso de la fuerza dentro de la ley y del estado de derecho. Por consiguiente, tiene capacidad jurídica y política para actuar en el contexto interno e internacional.

Pese a su supremacía, a partir de la segunda mitad del siglo XX, el rol del Estado ha sido cuestionado por el surgimiento de otros actores en el ámbito internacional, obligándolo a reconocer la existencia e influencia de organizaciones internacionales, no gubernamentales, empresas trasnacionales, sindicatos y otros grupos de poder que influyen en la toma de decisiones del Estado-nación.^[2]

Aunado a lo anterior, el sistema internacional contemporáneo caracterizado por la heterogeneidad de sus relaciones, la estrecha interconexión de sus componentes y el proceso de globalización, representa junto con dichos elementos el principal factor exógeno que ha impulsado la internacionalización de los gobiernos no centrales.

Cabe destacar que toda vinculación internacional de los gobiernos no centrales no es una acción propia de política exterior, sino que es una práctica dirigida a fomentar el desarrollo local; por ello, existe una incorporación gradual de los gobiernos subestatales a la esfera internacional en actividades específicas incluidas dentro de la llamada baja política^[3] que en el pasado eran materia exclusiva para el Estado-nación.

Los gobiernos locales se vinculan para fomentar una mayor presencia, comercializar sus productos, atraer turismo, promoverse culturalmente, ser destino de inversiones, mantener vínculos con sus comunidades migrantes. Sin embargo, para las entidades federativas, la temática de la educación superior y aún más de internacionalización de dicho sector es compleja. Por esa razón, este asunto parece no ser de interés general para los estados y aún más, no ser un tema prioritario de la agenda internacional de los gobiernos locales, como sí lo son turismo, migración, comercio, entre otros.

A pesar de que el tema educativo no ha terminado de incorporarse en la mayor parte de las entidades federativas de México, para el estado de Jalisco, es un tema prioritario y estratégico en su agenda. Le ha permitido generar una plataforma de cooperación internacional con diversos actores nacionales y extranjeros (universidades jaliscienses y extranjeras, empresas nacionales, locales e internacionales y con otras naciones y sus respectivas provincias).

Por este motivo, elegimos evaluar si la educación superior se ha convertido en una herramienta de internacionalización para los gobiernos estatales de México.

En virtud de lo anterior, la principal pregunta de investigación fue ¿La educación superior se ha convertido en una herramienta de internacionalización para las entidades federativas de México? Preguntas secundarias fueron:

• ¿Por qué se ha incorporado el tema educativo en las agendas internacionales de los estados?
• ¿Cuáles son los factores y/o causas (internas y externas) que llevan a los estados a vincularse internacionalmente en temas de educación?
• Específicamente para el estado de Jalisco: ¿La entidad ha logrado su internacionalización en materia educativa? Y ¿cuáles son los alcances y límites de sus acciones internacionales?

Asimismo, la tesis tuvo como objetivos evaluar los factores internos y externos que han permitido incorporar el tema educativo en la agenda internacional de los gobiernos estatales y analizar el desarrollo de las acciones internacionales en materia de educación superior, refiriéndonos al estado de Jalisco. Partimos de la hipótesis siguiente: la educación superior puede impulsar un mayor dinamismo internacional de las entidades federativas si se convierte en un tema prioritario de la agenda internacional de los estados. Para analizarla y comprobarla, propusimos una hipótesis secundaria: a pesar de las acciones internacionales ejecutadas por el estado de Jalisco en materia de educación superior, la entidad no ha logrado su internacionalización en dicho sector.

Metodología

Para sustentar ambas hipótesis, integramos elementos teóricos que sustentan la dinámica internacional de los gobiernos locales así como fuentes locales, nacionales e internacionales que permitieron analizar la manera en que la educación superior se ha convertido en un factor de vinculación internacional de dichos gobiernos. Asimismo, elegimos como estudio de caso el estado de Jalisco, analizando la evolución de la agenda internacional del estado y el momento y causas por las que el gobierno incorpora la educación superior como un tema relevante para proyectar internacionalmente a Jalisco.

Estudiamos, en una primera etapa, fuentes documentales que versan sobre la vinculación internacional de los gobiernos estatales así como el debate contemporáneo de los nuevos actores en las relaciones internacionales y la consideración de los gobiernos locales como “actores internacionales”. Utilizamos fuentes hemerográficas y ciberográficas oficiales de la Secretaría de Educación Pública, la UNESCO, la OCDE, informes gubernamentales y las legislaciones locales en materia educativa. Para el estudio de caso, consultamos dos fuentes: los informes gubernamentales del estado y específicamente de la Secretaría de Educación de Jalisco así como documentación de la Dirección de Relaciones Internacionales de dicha secretaría, primero. Segundo, las entrevistas realizadas en Jalisco a funcionarios de la Dirección de Asuntos Internacionales del estado y en particular al Director de Relaciones Internacionales de la Secretaría de Educación estatal de ese momento, Lic. Andrés Barba Vargas.

Estado del arte y justificación

La vinculación internacional de los gobiernos locales es un ámbito relativamente nuevo para el estudio de las Relaciones Internacionales ya que el Estado-nación ha sido la parte angular de las mismas. Sin embargo, existen factores que han convertido a dichos gobiernos en actores internacionales, a saber la descentralización política de los Estados a los que pertenecen, su interés por temas y problemas internacionales y nacionales (educación, salud, medio ambiente, narcotráfico, migración, etcétera) que los afectan directamente, su ubicación geográfica, su importancia económica en el Estado al que pertenezcan y la presión de otros grupos de poder, por ejemplo los empresarios, para que se vinculen con el exterior.

Aunado a ello, es visible el interés de las entidades para proyectarse internacionalmente en múltiples sectores económicos, políticos, culturales y sociales. En el ámbito de educación superior, intervienen diversos actores como las universidades del estado de Jalisco, las redes que éstas han creado con otras instituciones extranjeras así como las empresas. Precisamente, el objeto de estudio de esta investigación fue analizar la manera en que el gobierno estatal ha incorporado el tema educativo en su agenda internacional y las acciones que ha implementado para insertarse en el contexto mundial a través de la educación superior.

El estudio de las relaciones internacionales ejecutadas por los gobiernos subnacionales ha sido abordado por autores e investigadores como Panayotis Soldatos, Ivo Duchacek, Francisco Aldecoa; en México, destacan Jorge Schiavon (CIDE), Rafael Velázquez Flores (UABC), Consuelo Dávila (UNAM), Manuel Martínez Justo (UNAM) y Raquel Moreno (UdeG) cuyas investigaciones han abordado la vinculación de las entidades federativas y de los municipios en México. Para complementar el estudio, se retomó la internacionalización de la educación superior a través de autores como Jocelyne Gacel Ávila (AMPEI), Gaspar Sánchez (Universidad de Alcalá de Henáres), Sylvie Didou (CINVESTAV), Hans de Wit (Universidad de Amsterdam), entre otros.

           Después de analizar la producción académica sobre la vinculación internacional de los estados en educación superior, nos percatamos de la inexistencia de estudios específicos en esta área, por lo que esta tesis confiere un peso importante a la educación superior como una herramienta de internacionalización local.

Conclusiones y recomendaciones

La temática sobre educación superior propuesta en esta investigación constituye uno de los factores a los que se concede menor importancia en las relaciones internacionales de los gobiernos locales debido a su complejidad. Sin embargo, la internacionalización de la educación superior y su importancia a nivel mundial la convierten en un tema estratégico para la generación y aplicación de conocimiento desde el ámbito local, así como para el fortalecimiento de programas y servicios educativos internacionales, nacionales y locales. En respuesta a las preguntas planteadas en esta investigación, se establecieron las siguientes conclusiones:             Los factores determinantes que han influido en la internacionalización de la educación en México y por ende en los gobiernos estatales provienen de recomendaciones internacionales realizadas principalmente por la UNESCO y sus manifiestos sobre educación superior (Declaración sobre la Educación Superior en América Latina y el Caribe, de La Habana en 1996 y la Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI de París en 1998) y por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) con el programa de Gestión de las Instituciones de Educación Superior (IMHE): a través de ellos, los Estados, entre ellos México, se han comprometido a impulsar reformas a la educación superior encaminadas a mejorar su competitividad y la de sus instituciones educativas, así como establecer políticas para fortalecer la dimensión internacional de la educación superior.

Los acuerdos con organismos, como la UNESCO y la OCDE, no sólo han influido a nivel nacional sino también en las instituciones de educación superior y en los gobiernos locales. Las primeras han fomentado su internacionalización a través de contactos, redes y programas de cooperación con otras instituciones educativas extranjeras dentro y fuera del marco de cooperación internacional de los países a los que pertenezcan. A su vez, las relaciones emprendidas por las universidades han influido para que los niveles de gobierno locales (estados y municipios) traten de gestionar junto con el gobierno central, las acciones transfronterizas que llevan a cabo las instituciones educativas.

La investigación comprobó que, para las entidades federativas, la temática de la educación superior y aún más de internacionalización de dicho sector no cabe en un tema prioritario de la agenda internacional de los gobiernos locales. El tema se insertó en la práctica de los gobiernos locales de México con la descentralización de la educación de los años noventa pero no constituye uno de los temas principales de las agendas internacionales de los estados; con excepción del estado de Jalisco, las demás entidades carecen de estrategias, objetivos, acciones internacionales y estructuras gubernamentales que conduzcan y consoliden el interés de utilizar la educación superior como una herramienta de internacionalización local.

Consecuentemente, la temática no se ha incorporado de manera definitiva en las agendas gubernamentales ni tampoco en las políticas educativas de los gobiernos estatales de México, debido a la carencia de diversos elementos tales como recursos económicos, interés gubernamental, visión internacional y estrategia de vinculación internacional en materia de educación superior. Pese a la insuficiencia de estos elementos, en general, las entidades federativas cuentan con un marco jurídico educativo local que les permite actuar internacionalmente y también han establecido acuerdos interinstitucionales en este sector.

En razón de ello, se vislumbra al tema internacionalización de la educación superior como un nuevo campo de acción para los gobiernos estatales que continuarán incorporando en su agenda internacional.

En relación al estado de Jalisco, éste ha mostrado un claro interés por insertar el tema educación superior en su agenda internacional desde 1999, destacando por su constancia, su intensidad y su institucionalización. Las instituciones de educación superior del estado son el motor principal de esa tendencia de apertura hacia el exterior: ante la ausencia de políticas públicas claras y de un financiamiento adecuado por parte del Estado, son ellas las que crean vínculos y redes con universidades extranjeras para favorecer e impulsar la internacionalización en beneficio de sus estudiantes, profesores e investigadores.

Ante el incremento de las acciones internacionales de dichas instituciones, el gobierno retomó y consolidó la estrategia académica a través de una continuidad en el proyecto político empezado a finales de los noventa; el reconocimiento gubernamental de la importancia del desarrollo educativo estatal ha permitido impulsar la investigación y la mejora de la calidad educativa en Jalisco. Así, el estado de Jalisco ha ido más allá de los vínculos de paradiplomacia y cooperación internacional descentralizada, pretendiendo alcanzar su internacionalización en materia educativa.

Con ese propósito, generó interacciones, vínculos, intereses, actividades y estrategias de acción internacional con diversas entidades tales como: otros gobiernos locales en el extranjero (provincias, estados, condados, etc.), el gobierno central o federal, actores no gubernamentales: instituciones de educación superior locales y extranjeras, empresas jaliscienses, migrantes, asociaciones y organizaciones internacionales educativas. Trabajó de distinta manera con cada sector o colectivo; su vinculación internacional se basó en la firma de acuerdos interinstitucionales en materia educativa, los cuales determinaron el proceso y los ámbitos de trabajo entre el gobierno estatal, las universidades y las instituciones educativas de los demás países.^[4]

A pesar de que el estado de Jalisco ha tratado de internacionalizarse a través del sector educativo y de la multiplicidad de acciones que ejecuta, sus acciones enfrentan grandes retos:

1. El gobierno estatal ha utilizado el tema educativo para hacer promoción internacional que fomente la atracción de Inversión Extranjera Directa (IED), el comercio exterior, el turismo y el intercambio cultural con otros países. En razón de ello, ha buscado mantener estrechos lazos con empresas locales y extranjeras, ha participado en ferias nacionales e internacionales promoviendo al estado como destino educativo y muestra un especial interés en la educación tecnológica superior.
2. El objetivo principal de la internacionalización de la educación superior es mejorar su calidad. No obstante, la estrategia de vinculación jalisciense en esta materia, considera que, más que elevar la calidad educativa, es prioritario innovar en el ámbito educativo (“innovación educativa”^[5]).
3. Se constata un avance gradual para fomentar la internacionalización de la educación superior, pero estos avances han sido insuficientes. La estrategia debe procurar el mejoramiento permanente de la gestión de la internacionalización y optimizar sus logros. Ésta al igual que las demás acciones gubernamentales, requiere de una evaluación y ajuste constantes de acuerdo a los cambios y retos que se le presenten.

Con el objeto de favorecer el proceso de internacionalización del estado a través de la educación superior para las entidades federativas y en especial para el estado de Jalisco, sugerimos:

1. Para lograr la internacionalización de un estado en materia educativa, es fundamental la creación un marco jurídico y de instituciones gubernamentales que gestionen los vínculos internacionales.
2. A pesar de la autonomía que poseen las entidades federativas y frente a la diversidad de acciones internacionales que realizan, consideramos que la Secretaría de Relaciones Exteriores debe ser la encargada de registrar los acuerdos así como el estado de éstos (activos e inactivos) en los que participan los gobiernos locales.
3. Lo anterior conlleva que los gobiernos locales se comprometan a dar seguimiento continuo a sus acciones y acuerdos internacionales para evaluar los resultados obtenidos.
4. Con respecto al tema educativo, es necesario que las universidades y los gobiernos trabajen conjuntamente en la vinculación internacional de los estados, que sus acciones se complementen y que las instituciones educativas reporten sus actividades trasnacionales a su gobierno correspondiente. Esto con el objetivo de establecer una estrategia integrada de vinculación internacional.
5. En relación a Jalisco, pese a los logros de su vinculación internacional en materia educativa y de que se muestra como un modelo significativo en este sector, la entidad carece de un área dedicada a dar seguimiento a sus acciones en este sector, lo cual limita la realización de una evaluación objetiva.

[1] Pamela Angulo Olvera es Licenciada en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM y Maestra en Estudios en Relaciones Internacionales por la misma institución. Actualmente se desempeña como Profesora de Asignatura de la FCPyS y en el área de Vinculación del Espacio Común de Educación Superior (ECOES) de la UNAM.

[2] No obstante, para autores como Octavio Ianni “(…) aunque otros actores se manifiesten poderosos, impositivos y abarcadores en el ámbito nacional, regional y mundial, el Estado-nación permanece como parámetro principal, como el actor por excelencia en el juego de las relaciones, decisiones y prácticas en curso de la sociedad mundial”³ Ianni, Octavio, Teorías de la globalización, Siglo XXI Editores, México, 2006: 51.

[3] La baja política o low politics incluye las relaciones comerciales, culturales, medioambientales, de derechos humanos, etc. Éstas no incluyen aspectos y temas de la alta política o high politics tales como defensa y seguridad nacional.

[4] Dichos acuerdos se han traducido en: 1) intercambio académico de profesores y alumnos, 3) giras al extranjero, 4) vinculación educativa con migrantes jaliscienses en el extranjero y 5) desarrollo de programas educativos.

[5] Así llamada por Andrés Barba, Director de la Dirección de Relaciones Internacionales de la Secretaría de Educación del Estado de Jalisco. Entrevista realizada a Andrés Barba, Jalisco, México, julio 2012.